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25 de Setembro de 2017

Desapropriação

Conceito, requisitos e panorama geral

Marcela Cristina de Castilho
há 3 anos

1. Conceito

A palavra desapropriação, de origem latina propriu, significa a perda da propriedade de alguém. Contudo, com as evoluções históricas e o desenvolvimento da sociedade fizeram com que esta definição fosse tomando caminhos complexos, já que colide diretamente com o direito de propriedade.¹

Vale dizer que a desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade uma vez que a transferência da propriedade ao Poder Público, mediante sua vontade e efetuado o pagamento do preço do bem, não o vinculará em nada ao anterior proprietário. É, portanto, “causa autônoma, bastante, por si mesma, para gerar, por força própria, o título constitutivo da propriedade”. [1]

A desapropriação ou expropriação[2] é a transferência compulsória da propriedade do particular ao Poder Público, mediante o pagamento justo e prévio de indenização em dinheiro. Tal ato decorre da supremacia do interesse público e é, portanto, a maior forma de expressão de poder do Público sobre o particular.

Neste sentido Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

A desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o por justa indenização.[3]

Assim, o instituto da desapropriação é a prevalência do interesse público sobre o particular a fim de atender necessidades coletivas. Neste sentido, Cretella Júnior afirma que tanto por ser necessidade, utilidade pública ou interesse social, o fundamento que prevalece sobre o ato expropriatório é o interesse coletivo sobre o individual.[4]

A supremacia do interesse público sobre o particular faz parte do ordenamento jurídico do Estado, uma vez que prestigia o bem-estar de toda a sociedade, haja vista que o Poder Público a perfaz em razão da necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, conforme dispõe o artigo , XXIV, da Constituição Federal, in verbis:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; (grifei)

Ademais, a desapropriação tem por objetivo proporcionar o incremento e a modernização da sociedade por meio de políticas públicas capazes de propiciarem uma maior comodidade à sociedade, como por exemplo, a feitura de metrôs ou moradias populares no âmbito urbano ou para fins de reforma agrária no meio rural.

Então, a desapropriação deve ser uma forma de propiciar o bem comum não em detrimento ao direito privado, mas em prol do próprio desenvolvimento de uma sociedade.

Pois bem, obviamente para o expropriado em nada seria vantajoso perder sua propriedade ao Poder Público sem ter uma compensação por isso, afinal de contas o Poder Público está retirando seu direito adquirido – o de propriedade, decorrente do direito privado e, portanto, para que se efetive a desapropriação é necessário que existam certos requisitos justificadores para tanto.

2. Requisitos

A desapropriação depende de fundamentação do Poder Público, que será pautado na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social e deverá ser indenizada mediante prévia e justa indenização em dinheiro ao expropriado, requisitos indispensáveis à consecução do instituto, tal como é determinado pela Constituição Federal.

A “prévia e justa indenização em dinheiro” ao particular é uma compensação em razão da perda da propriedade e poderá ser paga em dinheiro ou por títulos da dívida pública. Assim, a desapropriação atinge o caráter perpétuo do direito, que fica substituído peça justa indenização.[5]

A regra da indenização é que seu pagamento seja efetuado em dinheiro. Poderá ser realizada, ainda, mediante o pagamento de títulos da dívida pública, para o caso de desapropriação urbanística ou para fins de reforma agrária. E o única caso em que não há nada a ser pago decorre de utilização do imóvel para plantio de psicotrópico.

Os requisitos da desapropriação deve ser a fundamentação do Poder Público para intervir no domínio da propriedade do particular, seja por necessidade ou utilidade pública seja por interesse social e o dever de pagar uma indenização prévia e justa ao expropriado.

Embora alguns autores definam necessidade pública e a utilidade pública como frutos da mesma natureza, o texto constitucional (artigo 5º, inciso XXIV) apresenta mais de um vocábulo – utilidade, necessidade e interesse social – e, considerando que o constituinte não utilizou palavras inutilmente, para cada uma deles há um significado.

Assim, a seguir faremos uma breve digressão a respeito deles.

2.1 A desapropriação por utilidade pública

A utilidade pública implica em concretizar ações que terão reflexo de comodidade e utilidade ao coletivo. Assim, não há caráter de urgência, mas sua implementação será oportuna e conveniente ao interesse público.

O Decreto-lei 3.365/41 disciplina que mediante “declaração de utilidade pública”, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.

Segundo o Decreto-lei 3.365/41, são situações que exemplificam a desapropriação por utilidade pública:

i) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;

ii) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

iii) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;

iv) a exploração ou a conservação dos serviços públicos

e) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;

v) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

vi) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

vii) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;

viii) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

ix) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

x) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;

xi) os demais casos previstos por leis especiais.

A desapropriação por utilidade pública deve ser motivada pelo Poder Público em razão da retirada forçosa da propriedade do particular. Lucia Valle Figueiredo ensina que “Estudos concretos, anteriores à expedição do decreto, são exigíveis. E, em alguns casos, haveria necessidade, inclusive, de planos de melhoramentos urbanos definidos em lei.” [6]

O prazo para efetivação da desapropriação por utilidade pública o direito de se pleitear indenização é de cinco anos.

2.2 A desapropriação por necessidade pública

A necessidade pública tem caráter de urgência, ou seja, caso a desapropriação não seja realizada naquele dado momento, os prejuízos poderão ser irreparáveis ao interesse coletivo.

Desse modo, leciona Kiyoshi Harada:

Como se sabe, a necessidade pública, em matéria de desapropriação, surge quando o poder público defronta-se com um problema urgente e inadiável, só removível mediante a transferência do bem particular a seu domínio. [7]

Por exemplo, imóvel localizado em área de risco e que após chuvas torrenciais é objeto de deslizamentos, que poderão colocar em risco a vida das pessoas do local e do entorno.

Com efeito, o Decreto-lei 3.365/41, sem eu artigo , prevê como hipóteses de desapropriação por necessidade pública:

i) a segurança nacional;

ii) a defesa do Estado;

iii) o socorro público em caso de calamidade e

iv) a salubridade pública;

O prazo de caducidade para a desapropriação por necessidade pública é de cinco anos, da mesma forma da desapropriação por utilidade pública.

2.3 A desapropriação por interesse social

O interesse social está diretamente relacionado à justa distribuição da propriedade e se destina a prestigiar a concretude das finalidades sociais. O Poder Público almeja, por meio da desapropriação, dar melhor aproveitamento, utilização ou produtividade - da propriedade - em benefício da coletividade.[8]

O artigo da Lei 4.132/62, que define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação, assim considera como hipóteses de desapropriação por interesse social:

i) o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;

ii) o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola; a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;

iii) a construção de casa populares;

iv) as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;

v) a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais e

vi) a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas.

Destarte, se verifica, portanto, que o Poder Público por meio da desapropriação por interesse social busca o atendimento das necessidades da coletividade ou a certos beneficiários que a Lei credencia para recebe-los e utiliza-los convenientemente. [9]

Assim sendo, a desapropriação por interesse social visa a solucionar os problemas sociais e atender aos clames das populações mais pobres, proporcionando-lhes melhores condições de vida.

2.4 A desapropriação para fins de reforma agrária

A desapropriação para fins de reforma agrária é do tipo desapropriação-sanção, porque busca punir àquele que não cumpre a função social de sua propriedade. É de competência exclusiva da União Federal, prevista no artigo 184 da Constituição Federal e é disciplinada pela Lei 8.629/1993.

O artigo 148 da Constituição Federal assim a prevê:

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

A Lei 8.629/1993 regulamenta os dispositivos constitucionais atinentes à reforma agrária, atribuindo às propriedades que não cumprem a função social, a desapropriação para fins de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos. São medidas que visam promover melhor distribuição de terra por meio de modificações do regime de sua posse e uso.[10]

Esta espécie de desapropriação tem por finalidade atender ao interesse coletivo das classes rurais carentes, constituídas pelos agricultores, para que, com os proveitos da terra consigam arcar com o próprio sustento e de seus familiares.

2.5 A desapropriação para fins de reforma urbana

A desapropriação para fins de reforma urbana se fundamenta no requisito da utilidade pública, visto que é regido pelo princípio da distribuição equitativa e benefícios e ônus da atividade urbanística. Está disciplinada no capítulo atinente à política urbana prevista no artigo 182 da Constituição Federal, que transcrevemos:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

Por sua vez, o Decreto-lei 3.365/41, sem eu artigo , prevê como hipóteses de desapropriação para fins urbanísticos:

i) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;

ii) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;

iii) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

iv) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. No entanto, a desapropriação para fins urbanísticos difere das demais desapropriações clássicas pelo fato de caracterizar-se como um instrumento de realização da política do solo urbano em função da execução do planejamento urbanístico.

Assim, não é apenas uma forma de transferência de propriedade do particular para o Poder Público, é, sobretudo, uma forma de utilizar os bens expropriados para atender a função social no meio urbano, qual seja o desenvolvimento urbano, obras e aspectos de uma ordenação urbanística prevista no Plano Diretor.

Conforme prevê o § 1º do artigo 182 da Constituição Federal o Plano Diretor, é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes e é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Os imóveis expropriados, quando da desapropriação para fins urbanísticos, são afetados pelo patrimônio público e, após urbanificados ou reurbanizados, são transferidos novamente ao particular, em cumprimento ao chamado “reprivatização”.[11]

Por outro lado, pode o Poder Público Municipal, mediante lei específica, verificando que o proprietário de imóvel não urbanificado não atende à função social do imóvel, exigir que promova seu ideal aproveitamento, após pena sucessiva de:

i) parcelamento ou edificação compulsórios;

ii) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e

iii) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais

É, portanto, a chamada “desapropriação-sanção”, porquanto pune o não-cumprimento de obrigação ou ônus urbanístico imposto ao proprietário de imóvel urbano e não prevê uma indenização em dinheiro, mas um pagamento mediante títulos da dívida pública, resgatáveis em até 10 (dez) anos.

2.6 A desapropriação de propriedade nociva

A desapropriação de propriedade nociva está presente no artigo 243 da Constituição Federal, não prevê qualquer tipo de indenização ao particular, por se tratar de glebas de terra impedidas de permanecerem em razão da cultura ilegal de plantas psicotrópicas.[12]

O artigo 243 da Constituição Federal assim prevê:

Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.

Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.

Esta desapropriação de caráter compulsório e confiscatório está regulamentada pela Lei nº 8.257/91, que dispõe que as plantas psicotrópicas são aquelas que permitem a obtenção de substância entorpecente, a qual esteja elencada no rol emitido pelo Ministério da Saúde.

Substância entorpecente, segundo a Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, é aquela que pode determinar dependência física ou psíquica e a cultura das plantas psicotrópicas é caracterizada pelo preparo da terra destinada a semeadura, ou plantio, ou colheita destas plantas, que será punida com a desapropriação das glebas utilizadas para tanto.

3. Desapropriação por zona

A desapropriação por zona é um tipo de desapropriação que abrange uma área maior do que aquela anteriormente prevista pelo Poder Público para realização de obra ou serviço por ele almejado.

Assim, Seabra Fagundes nos explica:

A desapropriação dos terrenos adjacentes destina-se, tanto a permitir a realização integral e satisfatória dos grandes planos de obras públicas, como também a facilitar pela revenda dos terrenos assim adquiridos, a amortização das vultuosas quantias nelas despendidas pelo Erário. [13]

Isto acontece para desenvolver a obra, “a fim de absorver a valorização extraordinária que receberá em decorrência da própria execução do projeto.” [14]

Em razão disso, o art. do Decreto-Lei nº 3.365 dispõe:

Art. 4o A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.

Parágrafo único. Quando a desapropriação destinar-se à urbanização ou à reurbanização realizada mediante concessão ou parceria público-privada, o edital de licitação poderá prever que a receita decorrente da revenda ou utilização imobiliária integre projeto associado por conta e risco do concessionário, garantido ao poder concedente no mínimo o ressarcimento dos desembolsos com indenizações, quando estas ficarem sob sua responsabilidade.

Assim, a desapropriação por zona é possível em casos em que é preciso abranger área contínua àquela prevista na declaração de utilidade pública, até mesmo os terrenos edificados, para proceder com a obra ou serviço.

4. Desapropriação indireta

A desapropriação indireta ocorre de ato abusivo do Poder Público ao abranger, em sua obra ou serviço, área não prevista e contígua, apossando-se da propriedade do particular sem cumprir as formalidades legais.

Para Kiyoshi Harada:

A desapropriação indireta não chega a ser um instituto direito por ser um mero instrumento processual para forçar o Poder Público a indenizar o ato ilícito, representado pelo desapossamento da propriedade particular, sem o devido processo legal, que é a desapropriação. [15]

Sendo assim, quando isto ocorre a desapropriação indireta, o prejudicado (proprietário do imóvel) poderá requerer devida indenização por intermédio das medidas judiciais.

Como a desapropriação indireta é ato contrário a desapropriação, vamos agora estudar o procedimento legal da desapropriação.

5. Fases da Desapropriação

A desapropriação possui duas fases: a declaratória e executória.

5.1 Fase declaratória

A fase declaratória é a etapa administrativa, consubstanciada na declaração de utilidade pública, a qual individualiza o bem a ser desapropriado pelo Poder Público. Implica, ainda, na publicação do Decreto de Desapropriação nos termos do Decreto-Lei no. 3365/41, em Imprensa Oficial, contendo a descrição pormenorizada do bem (se for imóvel, deve constar a matrícula, limites e confrontações, além do nome do proprietário, se houver) e a finalidade da desapropriação, para que não haja qualquer dúvida sobre o objeto a ser expropriado.

A declaração de utilidade pública é feita por meio de decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito e, em caráter de exceção, pode ser declarada por lei, todavia, o Poder Legislativo não poderá executar a desapropriação, devendo repassar esta atividade a um terceiro.

Ressalte-se que a competência para promover a desapropriação, além de ser da União, Estados e Municípios, Distrito Federal e Territórios, poderá ser feita por autarquias, estabelecimentos de caráter público em gera ou que exerçam funções delegadas do Poder Público e os concessionários de serviço, quando autorizados por lei ou contrato. [16]

A declaração de utilidade pública, publicada na Imprensa Oficial, gera consequências importantes para o procedimento da desapropriação, tais como:

a) submete o bem à força expropriatória do Estado, ou seja, as autoridades administrativas do Poder Público poderão penetrar nos prédios compreendidos na declaração, para que possam proceder aos estudos e levantamentos necessários à desapropriação. Por outro lado, o que se verifica é que se criou ao particular uma obrigação de submeter-se a todas as operações materiais e jurídicas necessárias à consecução da desapropriação porquanto é ato imperativo que contém o Poder Extroverso do Estado.

b) dá-se início à contagem do prazo de caducidade, que é de cinco anos, dentro do qual deve ser promovida a desapropriação. A importância desta consequência se dá pelo fato de que uma nova declaração de utilidade pública sobre o mesmo bem só poderá ser publicada após 1 (um) ano.

c) Fixação do estado físico do bem, para fins indenizatórios. Se o Poder Público realizar alguma benfeitoria deverá indenizar o proprietário do bem: se forem benfeitorias necessárias sempre serão pagas e se forem benfeitorias úteis poderão ser pagas desde que previamente autorizadas.

Desta forma, segundo Eurico Sodré, a declaração de utilidade pública não desapropria; indica a desapropriação, [17]ou seja, só a transferência da propriedade que para a Administração. Então, podemos afirmar que o proprietário do bem poderá, inclusive, aliená-lo nesta fase. Por fim, a declaração de utilidade pública poderá ser cassada pelo Poder Público após finda a utilidade declarada.

5.2 Fase executória

A fase executória corresponde às providências concretas para efetivar a transferência do bem do particular ao Poder Público, consubstanciada na declaração de utilidade pública, a qual poderá ser judicial ou extrajudicial.

5.2.1 Fase executória extrajudicial

Ocorre quando o expropriante e expropriado acordam sobre o preço do bem a ser a ser desapropriado compulsoriamente (e a indenização), operando-se, então, sem intervenção do poder judiciário.

Assim, segundo José Carlos de Moraes Salles “o acordo se concretiza no momento em que o expropriante recebe o valor da avença e é assinada, no caso de imóvel, a respectiva escritura pública de transferência de domínio.” [18]

5.2.2 Fase executória judicial

A fase executória judicial inicia-se no momento em que a Administração arbitra o valor da indenização. Ocorre quando o expropriante ingressa em juízo com a propositura da ação expropriatória cuja manifestação judicial pode ser:

a) Homologatória: quando o proprietário do bem aceita, em juízo, a oferta feita pelo expropriante a respeito do valor da indenização; após, é lavrada a escritura pública e levada à registro. Assemelha-se com uma compraevenda e, ao final, o juiz apenas homologa o acordo judicial.

Neste sentido, José Cretella Júnior leciona:

Se o expropriado concordar com a proposta do poder público para que desocupe o imóvel em troca do preço, inexiste a figura jurídica da desapropriação. Houve mera compra e venda civil. Formaliza-se em documento escrito o que foi pactuado, o poder público interessado paga o preço e efetiva-se a transição do domínio, pela convergência dos elementos: pagamento, tradição e escrita.[19]

Contudo, há de se ressaltar que é lavrada uma escritura pública de desapropriação e o acordo é reduzido a termo para que se efetive a transferência do bem expropriado e, caso seja imóvel, exige-se escritura no registro imobiliário competente.

b) Contenciosa: quando falta o acordo preliminar, ou seja, o proprietário e o expropriante não concordam em relação ao preço do bem a ser desapropriado; daí o Poder Público propõe a ação de desapropriação e o valor da indenização terá que ser fixado pelo juiz, após arbitramento.

Neste sentido, José Cretella Júnior afirma:

É o magistrado togado vitalício que vai estabelecer, de acordo com os dispositivos do Código de Processo Civil, o rito do processo, dando “a cada um o que é seu”. [20]

Assim, o processo de desapropriação tem como finalidade resolver sobre as indenizações e dispor sobre o prévio pagamento. Após a citação, a causa seguirá o rito ordinário.

O foro para propor a ação de expropriação será regulado de acordo com o ente que requerer a desapropriação, então: a) se for a União Federal, a ação deverá ser proposta em Brasília ou no fórum da capital do Estado do domicílio do réu, b) se for o Estado, o Município ou o Distrito Federal prevalece o critério da situação da coisa, fórum rei sitae, bem como se for concessionária de serviço público federal.

Finalmente, o Poder Público pode requerer a imissão provisória na posse, desde que fundamente a urgência da medida, o que se verá a seguir.

6. Da imissão na posse

Após fixado o valor do bem e aceito pelo expropriado, o Poder Público terá o direito de imitir-se na posse provisoriamente desde que haja declaração de urgência.

Imitir-se na posse significa fazer alguém entrar na posse de algum bem ou coisa e na desapropriação existe a possibilidade do Poder Público imitir-se na posse temporariamente.

O Poder Público pode obter a imissão provisória da posse, no inicio da lide, concedida pelo juiz, caso declare urgência e deposite em juízo, em favor do proprietário, importância fixada segundo critério previsto em lei, sob pena de não o fazendo, decair esse direito que não poderá ser renovado.

Entretanto, pode o expropriado demonstrar de modo objetivo e indisputável que a alagação de urgência é inverídica, tendo o juiz que negá-la, pois a alegação de “urgência” é requisito legal para a imissão provisória. Para Celso Antonio Bandeira de Mello:

A urgência para fins de imissão de posse pode ser declarada a qualquer momento depois da declaração e utilidade pública do bem e dentro do prazo de validade. [21]

Se o valor fixado judicialmente for superior ao dobro do valor oferecido, o expropriante ficará obrigado a complementar o valor do depósito até atingir metade do valor provisório fixado no laudo de arbitramento judicial.

Então, se o expropriante já depositou valor a maior (da metade), não precisará complementar o valor para imitir-se na posse e, este valor depositado pelo expropriante, jamais poderá ser reduzido.

Assim, Antônio Carlos Costa e Silva explica:

Se a intenção do legislador é de propiciar ao desapropriado uma indenização suficiente para a compra de uma nova casa própria, é curial que o deposito jamais será inferior à quantia ofertada pelo expropriante, haja vista que a limitação da leié quanto a sua elevação. [22]

O expropriado poderá levantar toda a quantia depositada e complementada, mediante prova da propriedade, quitação de dívidas fiscais atinentes ao bem expropriado e publicação de editais com prazo de dez dias para conhecimento de terceiros.

Por outro lado, ao expropriado é facultado levantar 80% da importância depositada e prosseguir na lide, discutindo o valor que considera realmente justo para indenizar o bem objeto da desapropriação.

Se o laudo judicial fixar valor igual ou inferior ao dobro do preço oferecido, ao expropriando será facultado levantar 80% do valor oferecido pelo Poder Público ou metade do valor fixado no arbitramento judicial, prosseguindo na lide para apuração do valor real do bem. [23]

Assim sendo, na desapropriação, para que o Poder Público possa se imitir na posse é preciso que deposite 80% do valor do imóvel. No entanto, cabe ressaltar, que o Superior Tribunal de Justiça afirma que a imissão na posse somente é possível mediante prévio depósito do valor apurado em avaliação judicial provisória.

Neste sentido, veja ementa de decisão proferida pela 2ª Turma do STJ:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE. AVALIAÇÃO PRÉVIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 15 DO DECRETO-LEI N. 3.365/41. PRECEDENTES. 1. O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que a imissão provisória em imóvel expropriando somente é possível mediante prévio depósito do valor apurado em avaliação judicial provisória, não havendo de ser substituída por mera avaliação efetuada por entidade particular. Ausência de violação do art. 15 do Decreto-Lei n. 3.365/41. 2. Recurso especial conhecido e não-provido. (STJ. REsp 181407 / SP. 2ª Turma. Rel. Min. João Otávio de Noronha. DJ 25/04/2005)

De qualquer forma, o Poder Público está submetido ao limite máximo legal de 2.300 salários mínimos do depósito a que está obrigado, para fins de imissão provisória da posse. Ressalte-se, ainda, que a imissão provisória na posse será registrada no registro de imóveis competente.

7. Do pagamento da indenização

A indenização deve ser justa, ou seja, deve corresponder ao valor real do bem expropriado, a ponto que ao expropriado não ocasione qualquer prejuízo em seu patrimônio.

Tal importância deve ser capaz de habilitar que o proprietário adquira outro bem equivalente àquele expropriado e o exima de qualquer dano.

Assim, dispõe o artigo , inciso XXIV da Constituição Federal:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “ao pagamento deve ser incluído juros moratórios, compensatórios, correção monetária, honorários advocatícios e outras despesas”.[24]

Por este entendimento, depreendemos a criação da Súmula nº 113 do Superior Tribunal de Justiça que determina a incidência de juros compensatórios a partir da imissão na posse, que transcrevemos:

STJ SÚMULA Nº 113

Juros Compensatórios - Desapropriação Direta - Imissão na Posse - Correção Monetária

Os juros compensatórios, na desapropriação direta, incidem a partir da imissão na posse, calculados sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente.

Para exemplificar, citamos as seguintes decisões do Tribunal de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO. REFORMA AGRÁRIA. DEFINIÇÃO. JUSTA INDENIZAÇÃO. UTILIZAÇÃO. LAUDO PERICIAL JUDICIAL E DO ASSISTENTE TÉCNICO. PRETENSÃO. REDISCUSSÃO. CRITÉRIOS E METODOLOGIA. INVIABILIDADE. SÚMULA 07/STJ. INCIDÊNCIA. JUROS COMPENSATÓRIOS, MORATÓRIOS E CORREÇÃO MONETÁRIA. POSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA. VIOLAÇÃO. ART. 535 DO CPC. INEXISTÊNCIA. MERO JULGAMENTO CONTRÁRIO. INTERESSES DA PARTE.

(...)

4. A jurisprudência deste Tribunal Superior é uníssona em admitir a incidência, em desapropriação para fins de reforma agrária, de Juros moratórios e compensatórios e, ainda, da possibilidade de correção monetária. 5. Agravo regimental não provido. (EREsp AgRg no REsp 1282712 / SE 2011/0226692-7 Relator (a) Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES - SEGUNDA TURMA SEÇÃO DJe 04/12/201)

“EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. DESAPROPRIAÇÃO. ESTAÇÃO ECOLÓGICA JURÉIA-ITATINS. CRITÉRIOS DE CONHECIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. JUROS COMPENSATÓRIOS.

(..)

3. Por ocasião do julgamento do REsp 1.116.364/PI, deste relator, julgado sob o rito dos recursos repetitivos, sedimentou-se o entendimento de que eventual improdutividade do imóvel não afastaria o direito aos juros compensatórios, pois esses juros compensam não só o que o expropriado deixou de ganhar com a perda antecipada, mas também o óbice do uso e gozo econômico do bem. Ressalvou-se, contudo, que são indevidos juros compensatórios quando a propriedade se mostrar impassível de qualquer espécie de exploração econômica seja atual ou futura, em decorrência de limitações legais ou da situação geográfica ou topográfica do local onde se situa a propriedade. (...).(EREsp 784106 / SP 2008/0106136-2 Relator (a) Ministro CASTRO MEIRA - PRIMEIRA SEÇÃO DJe 09/11/2011, grifei)

Destarte, o que se verifica é que o pagamento de justa indenização deve ser acompanhado da devida atualização monetária e juros, uma vez que embora o Poder Público tenha a capacidade de expropriar o bem do particular, a este não deve recair qualquer prejuízo financeiro.

8. Da retrocessão ou tredestinação

A retrocessão, do latim retocessio, é o ato pelo qual o Poder Público devolve o bem expropriado ao proprietário quando este “não tiver sido utilizado na finalidade pera a qual fora desapropriado” SALLES, op. Cit., p. 810, é, portanto, o desvio de finalidade na desapropriação, ou seja o bem desapropriado é empregado com outro fim que não a utilidade pública ou o interesse social.

Verifica-se que o proprietário tem direito à indenização por perdas e danos se desconhecida for o direito real de preferência, nos termos do artigo 519 do código civil, que assim dispõe:

Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.

Por sua vez, o art. 35 do Decreto-Lei 3.365 dispõe:

Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.

Neste sentido, leciona Celso Antonio Bandeira de Mello:

Ao nosso ver, estas perdas e danos consistem na diferença entre o valor pelo qual readquiriria o bem se este lhe houvesse sido oferecido e o valor atual dele, além dos lucros cessantes que possa comprovar lhe foram subtraídos BANDEIRA, op. Cit., p. 909

A jurisprudência não diverge do fato de que o proprietário do bem deva ser indenizado por ter transferido o bem e depois tê-lo de volta porque o Poder Público não realizou aquilo que pretendia.


[1] BANDEIRA, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. P. 878

[2] Outro termo utilizado como sinônimo de desapropriação por muitos autores é o “expropriar”, muito embora existam outros autores que entendam haver diferença neste termo, pois este seria a forma de desapropriação sanção, a qual será vista detalhadamente adiante.

[3] PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Curso de Direito Administrativo. 25. Ed., São Paulo: Atlas, 2012. P. 166

[4] 1972 apud SALLES, 2006

[5] HARADA, op. Cit., passim.

[6] FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. Ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2006. P. 331-332

[7] HARADA, op. Cit., p. 16

[8] CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Lei da desapropriação: constituição de 1988 e leis ordinárias. 4. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998. P 91.

[9] CRETELLA JÚNIOR, loc. Cit.

[10] CRETELLA JÚNIOR, op. Cit. P. 57

[11] SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro. 5. Ed. São Paulo: Medalheiros Editores, 2008. P. 414-416

[12] HARADA, op. Cit., p. 12

[13] SEABRA apud SALLES, 2006, p.161

[14] BANDEIRA, op. Cit., p. 896

[15] HARADA, op. Cit., p. 172

[16] BANDEIRA, op. Cit., p. 882 a 883

[17] SODRÉ apud SALLES, 2006, p. 107

[18] SALLES, op. Cit., p. 244

[19] CRETELLA JÚNIOR, op. Cit., p. 237

[20] CRETELLA JÚNIOR, op. Cit. P. 265

[21] BANDEIRA, op. Cit., p. 889

[22] COSTA E SILVA apud SALLES, 2006, p. 342

[23] BANDEIRA, op. Cit., p. 889

[24] BANDEIRA, op. Cit., p. 891

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